Nota de Opinión
Por: Claudio A. Molina (Contador Público - UNLZ-, Analista de Bioenergías y Ferrocarriles) y Fernando Vilella (Ingeniero Agrónomo -UBA-, Profesor Titular Cátedra de Agronegocio y Director del Programa de Bioeconomía, FAUBA) (para Crónica Ferroviaria)
La Reparación Histórica de los Ferrocarriles Argentinos -o como se decida denominar finalmente a una iniciativa legislativa en la materia-, debe constituirse en una Política de Estado. El ejemplo que nos deja el marco regulatorio de los biocombustibles en Argentina
En línea con lo que se ha expresado hasta aquí, se torna imprescindible que, a corto plazo, el Congreso de la Nación trate una iniciativa legislativa de este tipo, que podría ser presentada para su tratamiento por el Poder Ejecutivo, o bien, por uno o más legisladores nacionales, descartándose una iniciativa directa de ciudadanos, por los tiempos y riesgos que llevaría.
Para que se trate de una Política de Estado, la citada iniciativa debe cumplir con algunos requisitos, a saber:
a) Ocuparse de un tema trascendente para el país en su conjunto, que tenga licencia social y que requiera ser instrumentado por ley nacional. Sin dudas, el desarrollo ferroviario a largo plazo, cumple sobradamente con este requisito.
b) Administrar con ecuanimidad situaciones conflictivas -como se pueden generar cuando existen conflictos de intereses entre Nación y provincias, por ejemplo-, enmarcándose siempre en los dictados de la Constitución Nacional. La actividad ferroviaria en Argentina, tiene ciento sesenta y seis años de existencia, por lo cual, es una actividad madura, que ha superado situaciones jurídicas complejas. Esta actividad, ahora, debe ser fortalecida por una ley de este tipo.
c) Tener vigencia por un largo plazo. En el caso que nos trata, se requiere una ley a cuarenta años. La destrucción de nuestros ferrocarriles se concretó a lo largo de varias décadas, por lo que un proceso de recuperación sostenible de ellos, requiere muchos años de esfuerzos continuos destinados a ese objetivo.
Además, la recuperación de la carga ferroviaria debe alcanzar una participación cercana al 40 %, que solo se puede concretar a largo plazo, vía la obtención de un incremento anual superior al promedio del crecimiento de los otros modos de transporte, pero sin perjudicar a éstos, a medida también que vaya creciendo la generación de cargas del país, en un contexto de crecimiento económico sumamente necesario.
d) Presentar una propuesta sostenible desde el punto de vista técnico, económico y ambiental. Una significativa recuperación de la actividad ferroviaria en nuestro país, por todo lo expresado en este trabajo, es compatible con esa exigencia.
e) Contar con una fuente permanente de financiamiento. En este sentido, como se expresó antes, la Constitución Nacional en el artículo 75 punto 18, “Cláusula del Progreso”, ordena al Congreso de la Nación que procure la construcción de ferrocarriles -quien construye, mantiene-. De esta manera, existe el fundamento jurídico más adecuado, para sostener un programa de este tipo en el muy largo plazo.
f) Ser acompañado por el voto afirmativo de un número muy importante de legisladores, hecho que se lo puede vincular en cierta medida, al acuerdo social. Es por ello que la presentación al Congreso de un proyecto de ley de este tipo, debe alejarse de interés electoralista y de corto plazo alguno, privilegiando por el contrario, la obtención de amplias mayorías, integradas por la mayor cantidad posible de espacios políticos existentes en el Parlamento Nacional.
Al respecto, se puede tomar como un leading case, la sanción del proyecto de ley de biocombustibles en el año 2006 -a la postre, Ley 26.093-, que tenía una vigencia de quince años y había sido firmado por su principal impulsor, Senador Nacional Luis A. Falcó -q.e.p.d., UCR, Río Negro-, y otros cuarenta y nueve senadores nacionales integrantes de todas las provincias y signos partidarios, y respaldado luego por el entonces Presidente de la Nación Néstor Kirchner, su Ministro de Planificación Federal Julio De Vido y su Secretario de Agricultura Javier De Urquiza.
El Poder Ejecutivo reglamentó esta ley en 2007, y el programa asociado a la misma se aplicó hasta su vencimiento en 2021 -más allá de una serie de problemas que fueron surgiendo, que exceden a esta columna-, época en que se sancionó una nueva ley, la 27.640 en su reemplazo. Por el contrario, una ley que obtenga muy poco apoyo en términos relativos, al momento de su sanción, corre mucho más riesgo de volverse abstracta en un futuro, o ser revertida con una nueva ley que cambie absolutamente todo, o bien, ser vetada por el Poder Ejecutivo en parte o totalmente, o bien, no reglamentada o reglamentada muy parcialmente, para limitar su operatividad.
Texto sugerido para un proyecto de Ley de Reparación Histórica de Ferrocarriles Argentinos que se presente ante el Congreso de la Nación
Hemos propuesto ante la opinión pública -en distintos medios de prensa-, adelantándonos a los tiempos que vendrán, la necesidad de impulsar una iniciativa de este tipo en febrero de 2022 -o sea, hace más de un año y medio-, y continuamos desde ese momento insistiendo y sumando elementos de juicio, para que la misma sea conocida en una gran cantidad de ámbitos académicos y de formación de opinión.
Valoramos especialmente la receptividad que esta sugerencia tuvo en los grandes decisores de la política ferroviaria nacional -tanto FASE como el Ministerio de Transporte de la Nación-, en varias provincias, en muchos legisladores, y entre los sindicatos que nuclean la actividad, particularmente en La Fraternidad, entidad sindical que se sumó con una importantísima campaña institucional iniciada el 1 de marzo de este año, que representa un importante respaldo a esta iniciativa. La Unión Ferroviaria ha destacado también con mucho énfasis, la necesidad de implementar una política de este tipo.
Sin dudas, nuestra propuesta terminó convirtiéndose en un gran disparador para el armado de un anteproyecto de ley por parte del Gobierno Nacional. Lamentamos que el camino elegido por el mismo con posterioridad -incluyendo a los redactores oficiales del texto respectivo-, diste mucho en cuanto al contenido y alcance respectivo, de lo que sugerimos, incluso -y esto no es menor- respecto a lo inoportuno de la época en que el mismo se estará presentando al Congreso de la Nación, para que tome estado legislativo.
Es importante destacar que la situación macroeconómica del país es muy mala. Desde el punto de vista microeconómico, la riqueza que generamos por km2 de territorio es muy baja en términos relativos, por ende, la densidad de carga que se registra para la dimensión histórica de nuestros ferrocarriles, también es muy baja y es este un factor que tiende a complicar la operatoria correspondiente.
Argentina debe cambiar la lógica actual de la inversión pública, tomando en cuenta las exigencias existentes en materia de huella de carbono que irán creciendo por imposición de la gobernanza mundial, como así también, en materia de reducción de los daños a la salud pública.
En el futuro la inversión pública en infraestructura debe seguir siendo importante en términos relativos sobre el presupuesto consolidado nación – provincias – municipios.
El texto de una iniciativa como la que nos trata, debe ser objeto de un profundo y constructivo debate en el ámbito parlamentario; no debe agotarse en la constitución de un fondo para inversiones, y al mismo tiempo, debe ser lo suficientemente abarcativo, abordando una serie de cuestiones muy importantes para el desarrollo futuro de nuestros ferrocarriles.
Cualquier iniciativa legislativa que se presente sin contemplar una cobertura temática similar a la que aquí se propone, movilizada por fines electorales y por ende de corto plazo - para aprovechar mayorías parlamentarias ocasionales y soslayando a priori, la importancia de la concreción de un rico debate parlamentario del que surja un acuerdo trascendente -, probablemente deba ser revisada estructuralmente en un futuro, perdiéndose así un precioso tiempo en el desarrollo pretendido.
Entre otras cuestiones, ese texto debería ser muy claro, evitando lagunas que lleven a interpretaciones posteriores que terminen desnaturalizando los nobles objetivos perseguidos. Es necesario lograr un equilibrio entre lo que se legisla y la flexibilidad necesaria para una eficiente gestión.
En particular, dicho texto debería:
*) Reorganizar la actividad ferroviaria, modificando las Leyes 26.352 y 27.132, tal cual lo expusimos antes -entre otras cuestiones, con la fusión por absorción de OFSE, ADIFSE y Desarrollo del Capital Humano Ferroviario (DECAHF) en cabeza de FASE-, dotando a ésta última de todas las herramientas necesarias para asumir toda la responsabilidad asociada al cumplimiento de la presente ley de “Reparación Histórica” y otras normas que le generen derechos y obligaciones.
*) Designar a la Subsecretaría de Transporte Ferroviario, dentro del Ministerio de Transporte de la Nación -o el organismo nacional que asuma sus funciones en el futuro- como Autoridad de Aplicación del presente régimen.
*) Contemplar en el desarrollo del plan respectivo, los requerimientos que, en materia de transición ambiental y energética, existen, en el marco del nuevo paradigma en que se halla inmerso el mundo.
Lo establecido en el punto anterior y en éste, constituyen postulados básicos.
*) Implementar un plan de cuarenta años, por ejemplo, afectando fondos por una suma consolidada Nación – Provincias – CABA del orden del 1% del PBI (que podría tener objetivos crecientes en los primeros cinco años, para llegar a ese nivel). Ello requerirá ajustar la normativa vigente para que pueda realizarse un ajuste de partidas presupuestadas ex post, una vez conocidas la cifra real del PBI, los ingresos tributarios respectivos, y ejecutadas la totalidad de las partidas correspondientes a ese período -esta cuestión debe ser incluida formalmente-.
*) Declarar integralmente al servicio ferroviario como un servicio público, para favorecer el acceso universal y ecuánime, tanto a las cargas como a los pasajeros. Es insostenible la situación que se registra en muchos casos, donde una gran cantidad de agentes económicos ven como el tren pasa por sus localidades, pero no se puede acceder al servicio. Cuando en el medio está la producción de la “Argentina Profunda”, este problema genera mucha impotencia. Debe tratarse también la convivencia futura de esta figura con la del “Open Access”, para evitar la aparición de conflictos de intereses que anulen las ventajas relativas del ferrocarril.
*) Otorgar subsidios estatales en caso que las circunstancias lo justifiquen y en base a análisis rigurosos, solo por el lado de la demanda. La tarifa a fijar debe ser razonable, acorde a los costos totales, pudiéndose computar las externalidades positivas del ferrocarril.
*) Promover la construcción de una infraestructura moderna con conexiones eficientes tanto en el plano local como en el internacional, procurando en la medida de lo posible que las vías troncales soporten 30 toneladas por eje para minimizar así los costos operativos y permitir un tiempo de tránsito acorde a las exigencias actuales y futuras del transporte. En particular, el desarrollo territorial de la Patagonia y del resto de las regiones extra pampeanas más alejadas, como las interconexiones internacionales más importantes, deben ser potenciados en esta nueva etapa del ferrocarril, potenciando distintas iniciativas que se llevaron adelante en el pasado, como la de las leyes 23.253 y 24.364, o la firma de acuerdos internacionales por parte del Estado nacional para la construcción de una línea troncal trans-patagónica en 2013, entre ejemplo. En todo momento se debe impulsar la diversificación de las inversiones a ser realizadas, evitando que en la práctica se destinen altos porcentajes de los fondos al AMBA y esto debe queda expresado en el texto de ley que nos trata, para evitar que por vía reglamentaria, se proceda de otra manera (28).
(28) Algo que ocurre habitualmente porque la política partidaria de turno, privilegia el corto plazo y justamente en el AMBA, existe la mayor concentración de votantes del país.
*) Adquirir un adecuado material rodante en calidad y cantidad, para poder cumplir con los objetivos planteados de participación ferroviaria a largo plazo, tanto en el transporte de cargas como de pasajeros.
*) Armonizar la estructura ferroviaria con la del transporte automotor de cargas –de manera principal- y la del transporte fluvial y marítimo, tomando siempre en cuenta las limitaciones que presenta el primero para hacerse cargo del tráfico de carga cuando las distancias son menores a 300/350 kilómetros –dado la incidencia relativa de los trasbordos intermodales y otras limitaciones que lo convierten en antieconómico, salvo excepciones-.
En particular, el transporte automotor de cargas debe ser integrado a esta política, otorgándosele una promoción con importantes beneficios para que pueda realizar todas las inversiones que requiere, de manera de reconvertirse, ser sostenible y complementar a la red ferroviaria con el “puerta a puerta”, entre otros beneficios, maximizando así las ventajas del transporte inter y multimodal -que debe tomar relevancia en la nueva etapa ferroviaria-, en términos técnicos, económicos, ambientales y sociales.
La construcción de una buena cantidad de eficientes nodos logísticos, el uso de piggy back, contenedores apilados (cuyo tránsito debe ser previsto en la medida de las posibilidades por la infraestructura de vías a reconstruir o construir desde cero o reparar, contemplando el gálibo necesario para esa operación), la incorporación de facilidades logísticas en las estaciones para hacer fluida la carga y descarga de mercancías, etc., deben formar parte del plan que nos trata.
*) Desarrollar una promoción para procurar la instalación de una eficiente industria ferroviaria nacional, sostenida en la innovación tecnológica, que minimice paulatinamente los requerimientos de importaciones de este plan, tanto en infraestructura como en material rodante, sometida al mismo tiempo a rigurosos programas de control de calidad. Un pilar fundamental en esta materia es la provisión por parte de la misma, de los rieles necesarios para llevar adelante este plan, proceso que requerirá de fuertes inversiones, en atención a que nuestro país perdió esa capacidad hace varias décadas.
*) Evitar privilegiar obras de infraestructura en determinadas líneas o corredores, en detrimentos de otros, hecho que podría darse en el caso que los decisores procuren perjudicar a adversarios políticos, que tengan fuerte participación en el management de las líneas o corredores perjudicados. De alguna manera, esta problemática -por su magnitud- debe ser referida en el texto de la ley respectiva, aunque no encuadre perfectamente en las técnicas legislativas habituales.
*) Crear un consejo consultivo integrado por distintas áreas del Estado Nacional, las provincias, CABA, FASE, Belgrano Cargas & Logística, CENADIF, universidades, representantes de los trabajadores, ONG’s especializadas, expertos interdisciplinarios independientes en la materia, etc., para dictaminar con carácter no vinculante sobre las prioridades en el plan de obras a llevar adelante, material rodante a adquirir, etc., procurando que las decisiones que asignen fondos de reparación histórica, deriven de evaluaciones rigurosas y no de intereses políticos de corto plazo.
En particular, velar para que no se produzcan situaciones como las previstas en el punto anterior. Ese consejo consultivo debe contar con una presidencia rotativa anual por parte de alguno de sus miembros, integrantes directa o indirectamente, del sector público, debiendo dictarse su propio reglamento.
*) Crear condiciones de trabajo confortables para todo el personal ferroviario, de manera que pueda ejercer adecuadamente sus responsabilidades, en un marco de máximo bienestar posible, de acuerdo a la legislación vigente en la materia.
*) Lograr un transporte ferroviario seguro en todo sentido (particularmente revirtiendo los problemas que se registran al paso de las formaciones por zonas intrusadas, o por muchos pasos a nivel, cuestiones que ponen en riesgo vidas humanas, etc.).
*) Establecer auditorías internas y externas permanentes para un correcto ejercicio de la respectiva función de contralor, independientes de la política partidaria, y que aseguren la máxima transparencia en las operaciones, tanto de los servicios públicos a cargo de empresas del Estado, como de los particulares. Esta exigencia debe compatibilizarse con las exigencias establecidas por la normativa vigente en la materia.
*) Facilitar el desarrollo de iniciativas público – privado, porque el Estado no está en condiciones de soportar todos los requerimientos de inversión, estableciendo un adecuado horizonte de planeamiento y reglas de juego claras, sostenibles en el largo plazo. Entre ellos, implementar el Open Access con máxima transparencia y operatividad, cumpliendo algunas condiciones antes descritas.
*) Revisar toda la legislación ferroviaria –leyes, decretos, resoluciones, disposiciones, reglamentos y otras normas-, rectificando lo que corresponda para que sea funcional a este proceso de reparación histórica, defendiendo los nobles intereses de la Patria, entre ellos, los aspectos vinculados al desarrollo territorial, cuestión social y sostenibilidad del ambiente en un marco de elevadísimo nivel de institucionalidad.
*) Procurar una administración eficiente de los ferrocarriles argentinos, estableciendo las bases jurídicas y procedimentales para llevar a cabo una reestructuración de la actividad como la propuesta antes.
En la práctica, a través de esta iniciativa se debe revertir la pérdida de participación de nuestros ferrocarriles con relación al total de cargas transportadas, para alcanzar un 40% en cuarenta años (proyectándose que al final de ese período, las cargas actuales de todos los modos de transporte en Argentina, se habrán multiplicado por 3,8 si el crecimiento promedio anual de la economía nacional es de un 4%), sosteniendo con ello también, un fundamental proceso de transición energética (funcional a los objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030 de la ONU), del cual aquéllos deben ser una pieza clave en Argentina.
La bioeconomía en general y la actividad agrícola del interior profundo de nuestro país, son una de las que más soporta las deficiencias del transporte ferroviario en el país-. Pero otras actividades muy importantes para el país, como la minería, necesitan un ferrocarril eficiente para su desarrollo.
El financiamiento de una iniciativa legislativa como la antes expuesta, debe provenir de:
*) Aportes de la Nación y de las Provincias –incluida CABA- siempre que éstas últimas adhieran a esta futura ley nacional. Se pueden incluir entre los mismos fondos, a especies que tengan importante valor para el proyecto que nos trata.
*) Reasignación con un criterio de eficiencia, de ciertas partidas de los presupuestos públicos respectivos, incluyendo los que liberen una futura y significativa readecuación tarifaria en los servicios de la OFSE que llevará a una reducción de las pérdidas que viene presentando esta compañía, y la minimización de la evasión de miles de usuarios que utilizan los servicios de esta empresa.
*) Aportes de los presupuestos actualmente destinados a desarrollo territorial, con relación a la recuperación de ciertos ramales estratégicos a estos fines, que, en términos de contabilidad tradicional, resultan inviables.
*) Préstamos de largo plazo otorgados por organismos multilaterales, principalmente aquellos vinculados a la reconversión económica para adecuarse a las exigencias asociadas a la problemática del cambio climático.
*) Otros no identificados, evitando asignar específicamente fondos que provengan de derechos de exportación o de importación, dado que los mismos están expuestos a serias restricciones impuestas por las distintas visiones de política partidaria, que detenten el poder nacional en distintas épocas (29).
(29) Se trata de tributos no coparticipables, renta exclusiva de la Nación, según artículo 4 de la Constitución Nacional.
Consideraciones Finales. Hacia el Ferrocarril M.E.S.S.I. que anhelamos
Si queremos que el desarrollo de nuestros ferrocarriles recupere una parte importante de su esplendor, debemos contar con una política de Estado rigurosa como la expuesta antes, que trascienda a los tiempos de las elecciones nacionales y a una gestión en particular. Por ende, no resulta positivo que se intente dar tratamiento legislativo a la misma, en épocas electorales.
En esa política de Estado deben participar activamente en sus definiciones, además de las autoridades nacionales competentes, las provincias y CABA, cualquiera sea el signo partidario que las gobierne, los sindicatos de trabajadores de esta actividad, universidades, asociaciones civiles de distinta índole y expertos privados en la medida que tengan un interés justo sobre la temática que nos trata, el FASE, CENADIF, Belgrano Cargas & Logística, etc. Pero esa participación debe ser profunda, no una mera convocatoria para sumar voluntades al estilo de un contrato de adhesión.
El Congreso de la Nación debe llevar adelante un profundo debate, con altísima participación y lograr un acuerdo de tal magnitud, que se convierta en un caso testigo de Política de Estado, a la “Reparación Histórica” que nos ocupa.
Sin ese debate, la “Reparación Histórica” se convertirá en un simple eslogan o narrativa, toda vez que contenga unas pocas propuestas simples -típicas de iniciativas legislativas que buscan una rápida sanción en medio de un período electoral, con aprobación a libro cerrado-. Y no sería de extrañar incluso, que una presentación inoportuna al Congreso de la Nación como la que estaría ocurriendo, sea una operación del tipo “hacer para que nada se haga”, aprovechándose de la buena fe de algunos buenos funcionarios del sector público y/o legisladores nacionales, comprometidos con nuestros ferrocarriles.
Es fundamental tener en cuenta la inconveniencia de mantener el modelo de separación vertical, dado su fracaso (concretado por el descalabro económico – financiero que presenta OFSE, entre otros problemas), tal cual se exteriorizó antes. Mantener ese modelo, implica asumir pérdidas irracionales, y en la práctica lograr que los fondos que con enorme esfuerzo de la sociedad argentina se obtengan para los ferrocarriles nacionales -a partir de la puesta en vigencia de una nueva ley-, sean muy mal asignados en un futuro.
Y si el ferrocarril recobrara su esplendor a muy largo plazo, como lo deseamos, es incompatible el alto y bienvenido nivel de actividad que tendrá, con el marco regulatorio actual -que es obsoleto en no pocos aspectos-, por lo que plantear la “Reparación Histórica” simplemente como un fondo de financiamiento, que no tenga un horizonte de cuarenta años y un nivel acorde -que estimamos en 1% del PBI-, suena a muy poco -más allá de las muchas cuestiones sensibles que se deben abordar vinculadas a esta actividad, para que todo se armonice en función de los objetivos perseguidos y los resultados sean exitosos, como aquí también se planteó-.
En Argentina existe una gobernanza pendular y ello representa una amenaza constante para la actividad productiva, que es demandante de un transporte eficiente y, por ende, de un servicio ferroviario competitivo, sostenible en el tiempo, que, claro está, no existe como tal.
Sin una Política de Estado integral, nuestros ferrocarriles seguirán soportando por décadas, serios problemas estructurales, que no se arreglan con decisiones de la política partidaria de turno, en ejercicio del poder. No sirve contar una ley en la materia bajo la consigna que un contenido limitado, representa lo posible, alejándose de lo necesario a muy largo plazo. Aunque demore mayor tiempo el debate legislativo respectivo, el mismo debe darse y es fundamental obtener una muy buena legislación como la que aquí proponemos.
De concretarse en el futuro, la sanción por parte del Congreso de la Nación de una “Ley de Reparación Histórica de Ferrocarriles Argentinos” -o como finalmente se titule la misma-, amplia, profunda, producto de un gran acuerdo nacional y no de los dictados egoístas de una fracción política minoritaria que esté en el poder circunstancialmente, nuestro país ingresará en la décima etapa ferroviaria de su historia, y podrá contar a muy largo plazo con un sistema asociado a este modo de transporte, del tipo “M.E.S.S.I.”, acrónimo representativo de “Moderno, Económico, Seguro, Sostenible e Irremplazable”.
CV de Fernando Vilella
Ingeniero Agrónomo. En FA-UBA es Profesor Titular de la Cátedra de Agronegocios y Director del Programa de Bioeconomía, fue Decano 1998-2006. Consultor del CARI. Columnista de Mitre y el Campo. Profesor en diversas maestrías. Coordinador de Bioeconomía del Plan País Argentina. Miembro de MAIZAR. Autor de 15 libros, 12 capítulos de libros, 3 Videos, 39 publicaciones internacionales con referato. Pionero en el impulso de un proyecto de Ley de Reparación Histórica de Ferrocarriles Argentinos.
CV de Claudio Alejandro Molina
Argentino, 59 años
molinaclaudio2006@gmail.com, +54911 4479 9781
Contador Público (Universidad Nacional de Lomas de Zamora) desde 1986.
Consultor en temas de agronegocios, bioenergías y ferrocarriles desde 2000 a la fecha
Socio fundador y Director Ejecutivo de la Asociación Argentina de Biocombustibles e Hidrógeno desde el momento de su constitución en 2005.
Asesor externo de la Cámara Argentina de Biocombustibles (CARBIO) desde el momento de su constitución, en 2007 a la fecha.
Columnista en distintos medios de prensa sobre temas de agronegocios y energía, biocombustibles y ferrocarriles desde 2000.
Conferencista en diversos eventos organizados por el sector público, ONG’s y empresas privadas desde 2000 a la fecha.
Fue Consultor del INTA, del PROSAP y del Consejo Federal de Inversiones.
Fue docente universitario en las asignaturas Teoría y Técnica Impositiva, Matemática Financiera, y Evaluación de Proyectos de Inversión.
Se desempeñó en el sector privado como Gerente Administrativo y como Gerente Financiero en empresas del rubro agroalimentario entre 1986 y 2000.
Pionero en el impulso de un proyecto de Ley de Reparación Histórica de los Ferrocarriles Argentinos.
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