Exterior
Treinta años después de ser pionera en la separación de la infraestructura y la gestión ferroviaria, en la liberalización total y en la privatización, el nuevo gobierno británico, ante los calamitosos resultados de su modelo, gira 180 grados y vuelve al ferrocarril integrado y público. ¿Marca ello un camino para la Unión Europea (y para España)?
Gran Bretaña cambió radicalmente su modelo ferroviario en 1993 (con la Railways Act) con la idea de que la separación vertical, la competencia y la privatización mejorarían la eficiencia y calidad del sistema ferroviario y, a vez, bajaría el precio de los servicios. Para ello: 1) separó la infraestructura (que se vendió a una empresa privada) de la operación (equivalente a la separación de Renfe y Adif); 2) creó un sistema de franquicias (concesiones) para operar por empresas privadas diversos corredores de viajeros en régimen de competencia "por el mercado"; y 3) liquidó British Rail, la veterana y prestigiosa empresa pública integrada de ferrocarriles (equivalente a nuestra Renfe de toda la vida).
Esta separación vertical (segregando en empresas distintas la gestión de infraestructura y la prestación de los servicios) como un prerrequisito para hacer posible la competencia y que supondría un gran avance para el ferrocarril, inspiró a la Unión Europea en su modelo ferroviario y se ha impuesto (en el sentido más literal de la palabra) como un estándar a los a países europeos. [Algunos, como Francia, Italia o Alemania, se han acogido a la posibilidad "arrancada" por los Estados a la UE de que un mismo holding integre empresas gestoras de infraestructura y operadoras de transporte, sin que ello limite la competencia en la prestación de los servicios. España no ha aprovechado esta posibilidad, pero la vigente Ley del Sector Ferroviario, en su artículo 21, sí permite la existencia de empresas integradas (curiosa denominación que da al holding) aunque establece garantías de independencia para ciertas funciones como la fijación del canon o la asignación de surco, conforme a la normativa europea].
La gran diferencia entre el caso británico y el de otros países europeos es que Gran Bretaña adoptó antes el modelo y lo hizo de forma más radical, lo que hace suponer que lo ocurrido allí tal vez sea un anticipo —quizá amplificado— de lo que puede ocurrir en otros países, especialmente en los más cafeteros, como España, que no han adoptado el submodelo del holding ni mecanismos para alinear objetivos.
Ahora, ya con Gran Bretaña fuera de la UE, y con una larga experiencia en la aplicación del modelo, el nuevo gobierno laborista ha dado un giro total en su política: se vuelve a integrar la gestión de la infraestructura con la operación de los servicios (vamos, algo así como sería en España volver a unir Adif y Renfe); se eliminarán progresivamente las franquicias privadas y se encomienda la gestión de la infraestructura y operación de los servicios de viajeros a una nueva empresa nacional que ahora, en vez de llamase Bristish Rail (que era la Renfe británica, una unidad de destino en lo universal ferroviario) se va a llamar Great British Rail (o sea, la Gran Renfe).
[Desde luego hay matices en lo anterior: la renacionalización e integración británica se realizará paulatinamente porque el gobierno no dispone de fondos para expropiar las franquicias; y, por la misma razón, los Roscos (empresas privadas propietarias de los trenes que arriendan a los operadores) se mantienen en manos privadas —con nuevos controles— pese a haber advertido de los escándalos en su gestión y de los sobrecostes que ello ha supuesto al sistema. La operación de las mercancías sigue liberalizada].
Proceso y razonamiento para la decisión
Esta reforma es el resultado de los estudios que venía haciendo el gobierno conservador, preocupado por la situación del sistema ferroviario, cada vez con más costes, precios en subida libre, burocracia creciente y un servicio deficiente. En 2018 el gobierno encargó al experto independiente Keith Williams (expresidente de Halfords, Royal Mail y British Airways) un informe que entregó en mayo de 2021 y que firmó con el secretario de Transporte Grant Shapps, titulado Great Bristish Railways. The Williams-Shapps Plan for Rail (conocido como informe Williams).
El estudio se sometió a consulta pública en 2022 y sirvió de base a un proyecto de ley de reforma (en realidad, de contrarreforma) del sector ferroviario que se presentó por el gobierno conservador en febrero de 2024 y que está en la fase de tramitación parlamentaria. Posteriormente, el nuevo gobierno laborista añade más reformas, pero profundizando en la misma línea y renacionalizando más actividades. En la necesidad de la reforma, la reintegración vertical y la creación de Great British Railways ha habido un acuerdo total entre los dos grandes partidos.
El fracaso del modelo actual: separación de la infraestructura y la operación
Según el informe, uno de los principales problemas del sistema ferroviario británico en los últimos años ha sido la fragmentación del sector. Desde 1993, el servicio ferroviario se dividió en empresas que gestionaban distintas funciones: los operadores de trenes, el gestor de infraestructuras, los arrendadores de material rodante (Roscos) y otras entidades.
La más crítica de las disfunciones ha sido la separación entre la gestión de la infraestructura y la operación de los trenes. El informe Williams recalca que ese modelo fue precisamente el causante de los problemas estructurales del sistema ferroviario británico. Así, señala expresamente el propio informe que "ningún líder u organización a nivel local, regional o nacional tiene responsabilidad de un resultado global ni de hacer que todo el sistema funcione. El sistema actual no siempre anima a las diferentes partes del sector a trabajar juntas; ni las recompensa por hacer lo correcto; ni las incentiva a actuar en el interés general, en lugar hacerlo con un objetivo parcial. En cambio, la coordinación se rige por una telaraña costosa e inflexible de relaciones a menudo contraproducentes, como penalizaciones e incentivos inconexos". (¿Les suena a algo?)
Señala también el informe que "el modelo organizativo adoptado en 1994 fue un fracaso, pues en lugar de crear un sistema eficiente, introdujo una complejidad administrativa innecesaria, incrementó los costes y generó barreras entre las distintas entidades, lo que dificultó la integración y la innovación". El diagnóstico deja claro que el sistema actual no es sostenible y requiere una reestructuración completa: "el sistema ferroviario ha quedado atrapado en un modelo desorganizado que, en lugar de funcionar como un sistema integrado, ha creado una estructura de costes altos y falta de cohesión que perjudica tanto a los usuarios como a los operadores". La complejidad de un sistema con tantos actores relacionados por múltiples vínculos contractuales impone unos costes de transacción muy altos y una gran litigiosidad que tiene un retorno escaso en términos de valor para el viajero. Los ahorros en estos costes que no aportan valor podrán traducirse en una reducción significativa del precio de los billetes.
Network Rail y los operadores emplean, por ejemplo, a casi 400 personas a tiempo completo (conocidas como "atribuidores de retrasos en los trenes"), para discutir entre sí de quién es la culpa de un retraso. Esto es sintomático de un enfoque desalineado, buscando la culpa, en lugar de las soluciones. Alrededor del 40 % de los retrasos se discuten, y como resultado se debaten a través de un extenso proceso de escalamiento; un documento de principios y reglas de 199 páginas; y un proceso de adjudicación supervisado por un panel presidido de forma independiente. Las sentencias anteriores dictaminan, por ejemplo, quién fue el responsable de que un tren estuviera tan abarrotado que provocó que un pasajero se desmayara, causando retrasos; o si un faisán es un "pájaro pequeño" (en cuyo caso el operador del tren sería el culpable de un retraso causado por atropellarlo) o si es un "pájaro grande" (entonces Network Rail, el Adif de allí, sería el responsable).
La atribución de retrasos es una pequeña parte de una panoplia de reglas, procedimientos, códigos y mecanismos de resolución de disputas que han demostrado ser malos sustitutos de la cooperación, la confianza y el sentido común que se encuentran en otros sectores que trabajan con un propósito compartido. Los contratos de franquicia generalmente tienen alrededor de 1.000 páginas; el documento de Requisitos Clave del Tren, 185 páginas, sin embargo, algunos asientos nuevos son vistos por los pasajeros como incómodos y poco adecuados para viajes largos. El Acuerdo de Emisión y Liquidación de Billetes tiene 922 páginas, por lo que no es de extrañar que los viajeros encuentren los precios de los billetes tan confusos.
La experiencia del viajero es insatisfactoria en varios puntos del viaje. Los clientes encuentran confusos los precios y menos de la mitad de los viajeros perciben una buena relación calidad-precio. En las estaciones, algunos viajeros tienen dificultades para desplazarse o carecen de espacios cómodos para esperar. La puntualidad no es buena: aproximadamente la mitad de los trenes en el norte de Inglaterra y un tercio de los trenes a nivel nacional llegaron tarde en 2019/20. Esto apenas ha mejorado en los últimos cinco años. La experiencia a bordo de los trenes tampoco es adecuada.
La privatización no solo generó problemas de coordinación, sino que también condujo a un aumento de los costes en diversas áreas. Según un informe del Comité de Transportes de la Cámara de los Comunes, las tarifas ferroviarias aumentaron en términos reales un 40 % desde la privatización. Los precios de alquiler de los trenes también crecieron considerablemente, lo que generó una presión económica sobre los operadores, que debían pagar altas tarifas a las empresas alquiladoras de material rodante (Roscos). La Oficina Nacional de Auditoría señaló en 2017 que mientras los Rosos tuvieron beneficios de 1.200 millones de libras, con alquileres altísimos en contratos a largo plazo inflexibles, los operadores se arruinaban y los viajeros pagaban billetes carísimos.
El Informe Williams, sin embargo, no dejaba de señalar el papel [a veces perverso] de "lo público" en esos fallos en un sistema donde ya algunos servicios se prestaban por el sector público: el Departamento de Transportes dirigía muchos aspectos del funcionamiento del sistema y Network Rail, una compañía pública, gestionaba la infraestructura, incluidas las estaciones, y generaba una parte no despreciable de los costes y los problemas de funcionamiento del ferrocarril. El Informe no establece la conclusión de que "lo privado es malo, y lo público bueno":
El Libro Banco reconoce, en fin, que la desregulación ha fallado y que el sistema ha quedado en manos de múltiples actores que no comparten una visión común, lo que ha derivado en precios elevados y una pésima calidad de servicio. El sistema se basa en la "cultura de la culpa" donde es más importante determinar quién es el culpable (y debe asumir el coste de las penalizaciones previstas en los complejos contratos que dibujan el sistema) que encontrar y poner solución a los problemas de base.
Las propuestas
El informe Williams propone una integración y un modelo más centralizado para el sistema ferroviario británico. La creación de una nueva entidad, Great British Railways (GBR), tiene como objetivo consolidar la gestión de la infraestructura, la operación de los trenes y la planificación en un único ente público. Esto permitiría una mayor coordinación y eficiencia, reduciendo las barreras entre la infraestructura y los operadores.La propiedad pública de la nueva empresa eliminará la desalineación de incentivos que tendían a obstaculizar la aplicación de reformas estructurales y mejoras de la oferta a los viajeros en contratos con operadores del sector privado. La política de privatización pretendía fomentar una mayor competencia y mejorar la eficiencia. Sin embargo, la realidad ha sido que, en lugar de incentivar la innovación, la competencia ha sido limitada y contraproducente.
Este modelo propone fijar tarifas más accesibles, garantizar nuevas inversiones en material rodante y modernizar la infraestructura para asegurar un sistema ferroviario más sostenible y eficiente. Asimismo, se busca reducir la privatización en áreas clave, como las empresas alquiladoras de material rodante, que serían integradas o reguladas bajo el control de GBR para evitar los excesivos costes de alquiler.ElEconomista.com
