Nota de Opinión
Por: Claudio Molina (es analista ferroviario. Colaboró Pablo Martorelli, presidente del Instituto Argentino de Ferrocarriles)
Desde hace varios años, el déficit en el abastecimiento de gasoil dentro del país y particularmente en época de cosecha gruesa, ha sido recurrente, convirtiéndose en un problema estructural.
En la campaña actual, dicho desbalance se agravó por la reducción del contenido mandatorio de biodiésel en las mezclas con combustible diésel, establecida por ley 27.640, por la enorme brecha existente entre los precios en los mercados internacionales comparados con los precios locales, hecho que restringe la oferta derivada de importaciones, en medio de una importante aumento de las cantidades demandadas, por el encarecimiento del precio relativo del gas natural licuado, y por otros motivos de variados orígenes.
Sin embargo, la causa primera de semejante imperfección está vinculada al progresivo abandono de los ferrocarriles que fueron operando en las últimas seis décadas –en coincidencia con la racionalización propuesta por la consultoría contratada por el Estado Nacional en 1960, liderada por el general –R- del Ejército de EE.UU., experto en temas de transporte, Thomas B. Larkin.
Mientras, las inversiones en el parque refinador de petróleo no acompañaron el incremento de las cantidades demandadas, principalmente por la existencia de graves problemas estructurales en la economía nacional.
En la práctica, la pérdida de participación de nuestros ferrocarriles con relación al total de cargas transportadas, representa un significativo aumento en el consumo de combustible diésel, proceso asociado a una mayor contaminación y a mayores problemas en materia de salud pública, como así también, en el elevado nivel de vidas humanas que se pierden por siniestralidad, en un importante deterioro del desarrollo territorial, en la contaminación sonora, en la congestión vial, y en los costos de los fletes de mercancías para distancias superiores a 350 kilómetros, entre otros efectos colaterales negativos.
Estimamos que el aumento de consumo de combustible diésel por esta cuestión es mayor a 1.000.000 m3 anuales, o sea, cerca de la mitad de las necesidades anuales de importación de gasoil –excepto el que se destina a generación eléctrica-.
La actividad agrícola en el interior profundo de nuestro país, es una de las que más soporta este problema, a pesar de ser uno de los pilares de la economía argentina. Es por ello, que la situación antes descrita, se torna insostenible.
El papel de Ferrocarriles Argentinos Sociedad del Estado
El artículo 1 de la ley 27.132, de 2015, declara de interés público nacional y como objetivo prioritario del país, la política de reactivación de los ferrocarriles de pasajeros y de cargas, la renovación y el mejoramiento de la infraestructura ferroviaria y la incorporación de tecnologías y servicios que coadyuven a la modernización y a la eficiencia del sistema de transporte público ferroviario.
En ese contexto, Ferrocarriles Argentinos Sociedad del Estado (FASE) fue creada por el artículo 5 de la citada ley. Entre sus facultades, el siguiente artículo de esta ley, en su inciso b ordena a la misma a “Aprobar las políticas, planes, programas y proyectos tendientes a la mejora constante del transporte ferroviario que lleven adelante la sociedad Operadora Ferroviaria Sociedad del Estado, la Administración de Infraestructuras Ferroviarias Sociedad del Estado y la Sociedad Belgrano Cargas y Logística Sociedad Anónima y supervisar su implementación.
El Decreto 1924/15, entre otras cuestiones, establece el estatuto de FASE. En el artículo cuarto del mismo, se incluye dentro de su objeto, la articulación de todo el sector ferroviario nacional a los fines de lograr un funcionamiento más integrado del mismo; y en el artículo 5 punto 5 se le otorga la facultad de “Ejecutar las políticas públicas de transporte ferroviario, prescriptas en general o en particular por las autoridades competentes, en cuanto forme parte de su objeto social”.
FASE asume un rol estratégico, puesto que constituye el nexo del sector ferroviario en su conjunto, con el Ministerio de Transporte, el cual es el eslabón jerárquico superior en materia de política ferroviaria. Recién a partir del 10 de febrero de este año, con la asunción de Damián Contreras a cargo de la presidencia de esta compañía, FASE comenzó un proceso de gestión positiva y relevante. En su seno existe un equipo gerencial y técnico de primer nivel, que trabaja allí muy profesionalmente desde hace varios años y que es la base indispensable para sostener una “reparación histórica de los ferrocarriles argentinos”, en los términos que propusimos en anteriores columnas de opinión publicadas por este diario.
Esta política debe instrumentarse a través de una ley nacional, la que a su vez debe contar con un sólido respaldo del Ministerio de Transporte de la Nación y otros naturalmente interesados –como las carteras de Agricultura, de Producción, de Ambiente, etc.-. FASE a su vez debe traccionarla de manera principal, articulando una amplia y fundamental participación de distintas áreas del Estado Nacional, de las provincias, de los trabajadores, universidades, institutos, profesionales especializados y entidades relevantes del sector transporte, entre otros. Entre otras actividades relevantes, ese trabajo permitirá definir las prioridades de inversión, en el marco de la “Cláusula del Progreso”, definida en el artículo 75 inciso 18 de la Constitución Nacional.
Debe planificarse una integración entre los distintos modos de transporte, a través de la creación de eficientes nodos logísticos, al tiempo que se debe incluir en los beneficios de esta legislación, la modernización del transporte automotor de cargas y de pasajeros. Tenemos la convicción que esta política se puede convertir junto a los distintos planes de vivienda, en la de mayor relevancia en términos económicos para las próximas dos o tres décadas.
Claro está, tanto Nación como las provincias que adhieran a la misma deberán comprometer un porcentaje determinado del PBI a lo largo de su vigencia (en el marco de los artículos de la Constitución Nacional antes mencionados) para lograr que se pueda hacer realidad esta iniciativa. La gestión de FASE debe ser sostenida con una visión de faros largos.
La experiencia previa al 10 de febrero de 2022 nos demuestra que hay fuertes intereses que se ubican en una zona de confort, toda vez que esta empresa resulte inoperante. Debemos salir de esta trampa y evitar cambios relevantes en la actual conducción, porque de lo contrario se corre el riesgo de volver a empezar, o peor, abortar el trabajo ya realizado.
Entre las acciones de F.A.S.E que merecen ser destacadas, corresponde citar a las siguientes:
-La articulación de todo el sistema ferroviario para su modernización.
-La incorporación de nuevas tecnologías.
-La incorporación de la dimensión ambiental en la planificación.
-El uso de capacidades científicas y tecnológicas.
Todo ello aplicando la transversalización de la perspectiva de género. El abordaje de los ejes señalados se desarrollan en Mesas de Trabajo. Dicha metodología permite que cada eje sea tratado de forma integral en donde cada área de FASE, en forma conjunta con representación de las empresas, asociaciones sindicales y otras instituciones desarrolla e implementa acciones tomando la visión y la necesidad del conjunto plasmándose en políticas públicas.
Las temáticas que se trabajan actualmente son: integridad, políticas de género y diversidades, accesibilidad, ambiente y desarrollo sostenible, articulación y coordinación para la capacitación ferroviaria, articulación de políticas de innovación tecnológica, armonización de criterios contables, impositivos y presupuestarios, articulación para la gestión de activos físicos, abordaje de intrusiones y asentamientos en zonas operativas ferroviarias, articulación con la Junta de Seguridad del Transporte, Pasos fronterizos.
Acerca del "Open Access"
La referida ley 27.132 dispuso en su artículo 4° la modalidad de acceso abierto a la red ferroviaria nacional para la operación de los servicios de transporte de cargas y de pasajeros, estableciendo también que el Poder Ejecutivo Nacional creará un Registro de Operadores de Carga y de Pasajeros a dicho efecto, medida esta última que se implementó a través de la Disposición 219/21 de la Comisión Nacional de Regulación del Transporte, en la que se aprobó el reglamento de dicho registro. El Decreto 1027/18, reglamentario de la Ley 27.132, abordó varias cuestiones vinculados al instituto que nos trata.
Sin embargo, será fundamental que muy pronto se aborden con normativa complementaria, distintas cuestiones sensibles, entre ellas las referidas a la:
-Caracterización jurídica, semejanzas y diferencias en su caso, con un servicio público.
-Solicitud de uso de infraestructura a ADIF.
-Formas de instrumentar la recuperación y reparación de un ramal en desuso, a partir de la solicitud que efectúe un operador registrado.
-Distintos plazos de las autorizaciones de operación.
-Forma de determinar el canon respectivo.
-Acceso igualitario al alquiler de material rodante de propiedad del Estado Nacional. Condiciones.
-Equidad en la asignación de uso en las terminales de carga y descarga, y de los centros de acopio que sean propiedad del Estado Nacional, como así también de los talleres y servicios complementarios.
-Formas de determinar las prioridades de tráfico.
-Protocolo en caso de obstaculización de la vía férrea por rotura de una formación.
-Uso de playas comunes.
-Responsabilidad en pasos a nivel.
-Tipos de seguros y quienes los afrontarán en cada caso.
-Responsabilidad en accidentes, distintos tipos.
-Procedimientos de control para asegurar la transparencia de todos los actos vinculados a esta figura.
-Constitución de uno o más tribunales arbitrales para dirimir controversias.
FASE debe ser el principal garante de la transparencia de este proceso, cuyo éxito depende de la posibilidad concreta que ejerza este rol principal, mientras se avanza al mismo tiempo con la mencionada “Ley de Reparación Histórica de Ferrocarriles Argentinos”, indispensable para revertir del proceso de decadencia de la infraestructura y material rodante ferroviario, con el consiguiente aumento sostenible en su participación en el transporte nacional, y una necesaria y coordinada modernización del transporte automotor de cargas y pasajeros.
Durante julio pasado, Belgrano Cargas y Logística SE abrió un concurso nacional e internacional para seleccionar a un operador que colabore con ella durante diez años –contrato prorrogable por diez años más-, en la zona de operaciones que fuera concesionada a Ferroexpreso Pampeano, hasta el vencimiento de dicho contrato, que operó por más de tres décadas. La fecha para la presentación de las propuestas, expira el próximo 3 de octubre.
A la luz de la legislación vigente, ese proceso debería ser revisado. Se torna fundamental que FASE, en cumplimiento de su rol, intervenga, realizando un estudio profundo de la cuestión y rectifique este camino. De lo contrario, las señales que se envían al mercado, a la luz del Open Access, no son las más recomendables.
Cómo se distribuye la carga ferroviaria
El Sistema Ferroviario de Cargas posee una extensión de 37.000 kilómetros, de los cuales 17.818 kilómetros están operativos, y con muy baja densidad de carga (menor a 0,4 millones de Tns.-Km. por km.), lo que implica la necesidad de realizar grandes erogaciones, con una contrapartida en ingresos por transporte que no pueden solventarlos.
Recordemos que nuestra red total, sin contar a la de ferrocarriles económicos, alcanzó alrededor de 43.900 kilómetros en la década del cincuenta.
La infraestructura se encuentra deteriorada y posee una baja eficiencia operativa, requiriendo de inversiones muy importantes para su recuperación.
De los 17.818 Kms. antes citados, 3203 corresponden a la Línea Mitre (operada por Nuevo Central Argentino S.A. – NCA), 2828 a la Línea Sarmiento (operada por Ferroexpreso Pampeano SA-FEPSA), 2847 a la Línea Roca (operada por Ferrosur Roca SA), 2475 de la Línea San Martín, 1498 a la Línea Urquiza y 4967 a la Línea Belgrano (un total entre estas tres últimas, de 8940 kilómetors de vías operadas por Belgrano Cargas y Logística).
En los noventa, se entregaron a concesionarios privados, un total de 29.039 kilómetros de extensión, de los cuales las líneas activas como expresamos antes, suman los 17.818 kms. antes citados (63%). Sin embargo, el estado de los 11.221 kilómetros inactivos no es homogéneo, dado que hay líneas que podrían ser reutilizables de mediar un previo trabajo de mantenimiento intensivo, pero también las hay no utilizables (por haber sido muy dañada o depredada la infraestructura respectiva).
Fuera de las seis redes mencionadas existen otros tramos del sistema ferroviario argentino que no integran las redes del Sistema Ferroviario de Cargas, pero que lo complementan en forma necesaria. Tal es el caso de la red suburbana de Buenos Aires, cuya extensión es de 817 km; estos ramales son utilizados por los trenes de cargas para acceder a las estaciones logísticas y a los puertos del Área Metropolitana, estando restringido su acceso a ciertos horarios, para no obstaculizar el tráfico de pasajeros.
Existen un conjunto de líneas que fueron transferidas a distintas provincias: Salta, Chaco, Córdoba, Mendoza, Entre Ríos, Jujuy, Río Negro, Chubut, Santa Cruz. De ellas unas pocas están activas con servicios de pasajeros y éstas, en general, no prestan servicio de cargas.
El tonelaje transportado por ferrocarril en 2021 alcanzó las 24,3 millones de toneladas. Las cantidades expuestas en el mismo, representaron alrededor de dos terceras partes del total transportado por ferrocarriles en dicho año. La citada carga se haya concentrada en ocho corredores, a lo largo de alrededor de 2350 kilómetros, o sea, en tan solo aproximadamente el 12,6 % de la red activa total.
El transporte de cereales, oleaginosas, aceites, harinas proteicas, harinas y otros subproductos, representó el año pasado, alrededor de dos terceras partes del total general transportado por ferrocarril. A partir de los registros de 2021, antes referidos, se puede estimar que la participación de los ferrocarriles argentinos sobre el total de la carga transportada en el país, es de alrededor del 4,4%. Esa participación debería ser no menor al 40%, por lo que debe crecer más del 800%.
Parece una utopía, aunque el hecho que en 1927 se hayan transportado alrededor de 44 millones de toneladas y que la actividad económica debe recuperar su senda de crecimiento, sostienen la razonabilidad de dicho objetivo. Y más aún, toda vez que existe un nuevo paradigma energético, y es prioritaria la necesidad de cumplir con los compromisos asumidos por la Argentina con la comunidad internacional, para lograr un transporte mucho más sustentable en términos técnicos, económicos, ambientales, de salud y sociales.
A partir de todo lo expuesto, no quedan dudas que el ferrocarril es indispensable para nuestro país, siendo un pilar para un armónico desarrollo territorial, entre otras virtudes que posee. Pero en las actuales condiciones, es inviable.
La Constitución Nacional ordena al Congreso de la Nación proveer lo conducente a la prosperidad del país y para ello, entre otros mandatos, promover la construcción de ferrocarriles. Es por ello que debe tratar muy pronto, un proyecto de ley de reparación histórica de los ferrocarriles argentinos, el que en nuestra opinión, debe abordar la temática que venimos proponiendo. El aporte de los ferrocarriles debe ser justipreciado incorporando sus externalidades positivas, que son muchas como hemos visto.
FASE debe liderar este proceso, articulando todas las acciones necesarias entre el Poder Ejecutivo –con el Ministerio de Transporte a la cabeza-, el Congreso de la Nación, provincias, trabajadores, entidades y profesionales del sector privado, etc., como así también, coordinando todo lo relacionado con la implementación de la figura del “Open Access”.
Se trata de una tarea de enorme valor para el país. Confiamos en que se lograrán las mayorías parlamentarias en su caso, para que esta política de Estado se haga realidad, y que la gestión de FASE –la que hemos resaltado por lo que nos viene ofreciendo este año- trascienda las necesidades de política partidaria de la próxima elección.
Por otra parte, FASE debe intervenir también a la brevedad –hecho que implicará sortear una serie de conflictos de intereses que se presentan y obran como importantes barreras a superar-, para encaminar un exitoso proceso vinculado a la implementación de la figura del “Open Access”, evitando la consolidación de otras figuras híbridas, no previstas por la ley 27.132.
No perdemos las esperanzas de revertir la decadencia de nuestra Patria y esta es una gran oportunidad para que las principales fuerzas políticas que interactúan en nuestro territorio, comiencen a ponerse de acuerdo en grandes políticas de largo plazo, fortaleciendo al mismo tiempo el rol de FASE, que tomó dinamismo a partir del presente año.»Enredacción.com
