Cartas de Lectores
Señores Director de Crónica Ferroviaria
Pese a la existencia de una legislación específica, que regula la venta de tierras fiscales en general, y las específicamente afectadas para la operatoria ferroviaria en particular, en las últimas décadas, desde la de los noventa, han pasado distintos gobiernos que han mostrado poca o ninguna obediencia a dicha normativa.
Para comenzar, la Ley General de Ferrocarriles N° 2.873 en vigencia las declara bienes públicos del Estado Nacional, afectados a la operatoria ferroviaria, y también el Artículo 235, inciso f.), Código Civil y Comercial de la Nación, las cuales no dejan lugar a dudas, al prescribir y declarar que son bienes pertenecientes al dominio público de la Nación : "……las calles, plazas, caminos, canales, puentes, y cualquier otra obra pública construida para utilidad ó comodidad común…..".
Como lógica consecuencia, y por una reiterada y muy antigua jurisprudencia de la Justicia Federal y de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que ya referiré, los inmuebles ferroviarios, las playas construidas en ellas, las vías, puentes, instalaciones, talleres, estaciones y demás bienes, también son pertenecientes al dominio público del Estado Nacional.
Los distintos gobiernos que se sucedieron en nuestro país, desde la dictadura, siguiendo por el de Menem, De la Rúa y finalmente el de Macri, han esgrimido reiteradamente el Decreto-Ley de la dictadura N° 22.423/1981, (Boletín Oficial del 12/03/1981), el cual, además de ya no estar vigente, por lo que expondré mas adelante, es inaplicable, pues se refiere a los bienes inmuebles pertenecientes al dominio privado del Estado, no a los bienes inmuebles del dominio público de éste que son diferentes, pese a lo cual, fue invocado como sustento legal para la venta manifiestamente ilegal de una serie de inmuebles que comenzó en el año 1978 con la venta de tierras del Parque Tres de Febrero a clubes deportivos, durante la gestión de Cacciatore como Intendente de facto de la Capital Federal.
En base a ese Decreto-Ley 22.423/1981, Menem creó por Decreto la Corporación Antiguo Puerto Madero, a la cual le transfirió tierras del Puerto de Buenos Aires, para que esta entidad a su vez las vendiera, las concesionara e hiciera negocios diversos, lo cual así fue, y hoy tenemos los edificios de Puerto Madero.
Por otro decreto de Menem, refrendado por su Ministro de Economía de la Nación, Domingo Cavallo, y de su Ministro de Obras y Servicios Públicos de la Nación, Roberto Dromi, le vendieron el predio ferial de Palermo a la Sociedad Rural, una venta escandalosa que esta entidad nunca pagó totalmente, y que terminó en tres causas judiciales, una federal y dos penales, las cuales fueron luego elevadas a juicio oral. En ellas, Menem, los ministros mencionados y numerosos funcionarios del Banco Provincia, de la Sociedad Rural y del gobierno de la Ciudad, fueron procesados y juzgados.
Durante el gobierno de Néstor Kirchner (2003/2007) las ventas de tierras públicas se suspendieron el 18 de Junio del 2003, y hubo firmas martilleras que montaron en cólera al ver frustrados sus negocios. Empero, este sano proceso, lamentablemente se revirtió el 9 de Agosto de 2012 con la creación de la nefasta Agencia de Administración de Bienes del Estado, (AABE), mediante el Decreto de Necesidad y Urgencia N° 1.382/2012, su ampliatorio el N° 1.416/2013 del 18/09/2013, y el reglamentario de ambos, el N° 2.670/2015 del 01/12/2015, todos promulgados por Cristina Fernández de Kirchner durante su segundo mandato presidencial.
Efectivamente, durante la segunda presidencia de Cristina Fernández de Kirchner (2011-2015) las cosas cambiaron para mal. Advertidos de la insuficiencia del Decreto-Ley 22.423/1981, así como de la dispersión normativa existente en el tema desafectación y venta de tierras, y más aún, por las dudas fundadas que suscitaba la vigencia de esta norma, se decidió avanzar mediante el dictado de una nueva normativa.
Al respecto debemos considerar que, la Cláusula Transitoria Octava de la Reforma Constitucional de 1994, dispuso que "……..toda la legislación preexistente que no contenga plazo establecido para su ejercicio, caduca de pleno derecho a los cinco años de la vigencia de esta disposición, excepto aquella que el Congreso ratificare expresamente por una nueva Ley……" , lo cual nunca ocurrió, y por eso, se reputa a este Decreto-Ley caduco a partir del año 1.999.
Por ello, cuando en el segundo gobierno de Cristina Fernández de Kirchner advirtieron esta circunstancia, se dictó una nueva normativa, y a instancias del entonces Jefe de Gabinete, Dr. Juan Manuel Abal Medina, se promulgaron los Decretos de Necesidad y Urgencia N° 1.382/2012, el 9/8/2012, su ampliatorio, el 1.416/2013 el 18/09/2013, y el reglamentario de ambos, el Decreto N° 2.670/2015, el 1/12/2015, que resultaron fatales para la recuperación ferroviaria, pues implicaron un serio retroceso en la materia y una violación sistemática de la Constitución Nacional, cuyo Artículo 75 inciso 5°, estatuye claramente que "Corresponde al Congreso disponer del uso y enajenación de las tierras propiedad Nacional".
Esta normativa disolvió el siniestro ONABE, ex ENABIEF igualmente nefasto, y lo reemplazó por otro monstruo, la AABE (Agencia de Administración de Bienes del Estado) dotándolo de un presidente, un vice, un directorio y tremendos poderes, entre los cuales, están la de desafectar bienes de la explotación ferroviaria por una mera resolución del presidente de este organismo, venderlos, enajenarlos, escriturarlos, etc., con el agravante de que fue por medio de un DNU, que se modificaron Leyes del Congreso, como la de reordenamiento ferroviario N° 26.352 y la 27.132 que fue la que refundó la nueva empresa "Nuevos Ferrocarriles Argentinos", quitándoles atribuciones a la ADIFSE y a la SOFSE, creadas por la pre mencionada Ley 26.352, contrariando inveterada y vigente jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y trastocando toda la legislación que regula la materia.
Un país, donde se quebranta la seguridad jurídica, y por un decreto se viola y se modifica una Ley, genera incertidumbre y desconfianza, por lo cual difícilmente atraiga las inversiones que tanto necesitamos.
La legislación Argentina, al igual que la jurisprudencia, no admiten la desafectación ni la enajenación de inmuebles estatales, sin una previa desafectación fundada en estudios serios y ratificada por una Ley del Congreso Nacional, por lo cual no es viable ni constitucional que un funcionario al frente de un organismo de 4° ó 5° nivel, como lo es el presidente de la AABE, desafecte o enajene bienes en forma discrecional, mediante una simple resolución basada a su vez, en decretos inconstitucionales.
Hoy la AABE, verdadero tumor maligno en el universo ferroviario, desafecta bienes inmuebles ferroviarios operativos y concesionados, sin estudio alguno, se improvisa documentación, violándose leyes, decretos, reglamentos y contratos vigentes, lo cual ya ha generado numerosas situaciones conflictivas con los concesionarios y entre las propias empresas estatales, reeditándose una situación muy parecida a la de los nefastos años noventa.
Se ignora la afectación legal de los inmuebles, al igual que la Ley que le dió un destino específico al mismo, como lo son las Leyes que afectan terrenos para la ampliación de una estación, su base operativa y su playa ferroviaria, al igual que su contrato de concesión.
Durante los 10 años del gobierno de Menem se desafectaron inmuebles sin planos que permitan una clara identificación y posición relativa, proceso que se continuó e intensificó durante los 4 años del macrismo, al punto que no se sabe en qué parte del universo ferroviario está la desafectación, para lo cual hasta se han trucado croquis, ignorándose o prescindiendo de los análisis de dominio y sus restricciones, al punto que se han desafectado inmuebles que habían sido objeto de una donación con cargo, lo cual motivó que muchos herederos de los primigenios propietarios de esos inmuebles, ya se han presentado ante los tribunales promoviendo litigios en reclamo de sus derechos.
Se han ignorado y destruido interferencias físicas e instalaciones operativas afectadas, prescindiéndose de estudios prospectivos de demanda razonable, y así, de a poco se ha ido devastando al ferrocarril.
Es menester implementar estudios previos serios en materia del impacto ambiental que produzcan las desafectaciones de los trazados ferroviarios de pasajeros y de cargas, de trenes regionales, urbanos e interurbanos, demografía de la zona, la economía, el turismo, estrategias, territorios, objetivos estratégicos nacionales en materia de defensa y seguridad nacional, impacto ambiental y energético, social, cultural, costo de sustitución, valoración de la renta social producida y exigible por cada línea troncal, secundaria o ramal alimentador en su caso, su traza e infraestructura de que se trate, con proyección a cincuenta (50) años como mínimo, así como otras variables que han sido ignoradas en el pasado, con las consecuencias negativas para los objetivos y necesidades nacionales que ellas han acarreado.
La legislación vigente, comenzando por nuestra Ley Suprema, prevé taxativamente los pasos a seguir, así como también las causales y el procedimiento constitucional y legal para desafectar trazados y predios ferroviarios, cuando razones de operatoria y utilidad pública, determinen la innecesaridad de su mantenimiento, previo estudio e intervención de los organismos competentes.
En este punto cabe traer a análisis que, la Ley Orgánica de nuestros Ferrocarriles Nº 2.873 y modificatorias, vigente y sancionada con anterioridad a la sanción de las Leyes 26.352, y 27.132, las que se complementan entre sí, impone insoslayable e inexorablemente el infranqueable recaudo de la necesidad del dictado de una Ley del Congreso Nacional para desafectar cualquier bien de uso ferroviario, como paso previo ineludible para conferirle a dicho predio otro destino que no sea el específicamente operativo ferroviario.
Por su lado, el Estado Nacional, con su desprolijidad y lentitud en sanear esta irregular situación jurídica, debería haber derogado ya los decretos del Poder Ejecutivo que transfieren y/o venden tierras ferroviarias, es decir, anular todo lo actuado por la AABE en cuanto a cesión y ventas de tierras nacionales se refiere, de manera tal que se retrotraigan todas las ventas, pero hasta ahora, su vacilación e inmovilismo es alarmante.
En efecto, a casi 2 años de instalado el actual gobierno, nada de eso se ha implementado hasta el día de hoy, pese a los Decretos N° 145/2020 y N° 149/2020, y con la tibieza que anima al Poder Ejecutivo Nacional actual, no hay miras, por ahora de que este perverso proceso se revierta.
La infraestructura de vía, obras de arte, puentes, túneles, señalización, aparatos e instrumental para las comunicaciones y demás infraestructura afectados a su operatoria, son producto del esfuerzo y de una colosal inversión de generaciones de argentinos durante décadas, por lo que es menester computar el enorme costo que supondría su reposición o reconstrucción a nuevo, en caso que no se detenga el actual proceso de devastación, son constitutivos del patrimonio Nacional, gozan por ello de la protección del Artículo 75 inciso 18 de la Constitución Nacional, y por ende, son bienes pertenecientes al domino público del Estado Nacional conforme al Artículo 235 inciso f.) del Código Civil y Comercial de la Nación, (Ley 26.994), ya citado.
En efecto, el Artículo 75 inciso 18 de la Constitución Nacional, estatuye que "…Corresponde al Congreso Proveer lo conducente a la prosperidad del país…..y la construcción de ferrocarriles…..", pese a que, increíblemente, durante los gobiernos de Menem, De la Rúa, y mas recientemente, durante el de Macri, se dictaron decretos por el Poder Ejecutivo Nacional, autorizando al Ministerio de Transportes de la Nación a levantar ramales por una mera resolución ministerial, normativa toda ésta que colisiona y violenta la legislación de referencia al igual que la jurisprudencia vigente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que es y ha sido pacífica, constante, y reiterada sobre la materia.
La jurisprudencia elaborada tanto por nuestro Supremo Tribunal, como por toda la Justicia Federal, es pacífica en reprobar estos actos, al calificarlos como arbitrarios y nulos de nulidad absoluta y sentenció que es imperioso mantener la supremacía de la Constitución Nacional.
Nuestro mas alto Tribunal, se pronunció en numerosos casos, y entre otros, en autos: “Vila, Alfredo L. c/., Gobierno Nacional - Poder Ejecutivo Nacional (18-09-2012) - Corte Suprema de Justicia de la Nación”, (Vídim fallo 08007, V.497, XLIII) , en los cuales resolvió: “…..Corresponde ordenar el desalojo del actor, quien interpuso demanda de usucapión contra el Estado Nacional con el objeto de obtener el dominio de una fracción de terreno, alegando haber poseído el terreno por más de 20 años de acuerdo a lo prescripto por el Código Civil, en tanto no se ha acreditado de manera suficiente que mediaron por parte del Estado Nacional actos o hechos que importarían la desafectación de los predios que ocupa el actor. Los bienes que pertenecen al dominio público del Estado Nacional pueden cambiar su condición jurídica a través de la desafectación; desafectar un bien significa sustraerlo de su destino al uso público, haciéndolo salir del dominio público para ingresar al dominio privado, sea del Estado o de los administrados. Los bienes que pertenecen al dominio público del Estado Nacional pueden cambiar su condición jurídica a través de la desafectación. Los actos de desafectación deben ser indudables y manifestarse por constancias inequívocas de las que se desprenda una evidencia absoluta…..”.
Sin embargo, en nuestro país, donde bajo distintos gobiernos, ha imperado la ajuricidad, hemos asistido a varios casos graves, como la intentona del gobierno de Macri, con Dietrich y Rodríguez Larreta, de vender una valiosa franja de la estación Retiro del Ferrocarril General Mitre, imprescindible para el estacionamiento, reparación y alistamiento de trenes sobre Avenida del Libertador esq. Avda. Ramos Mejía, la cual afortunadamente no se pudo vender, pero lo intentaron, pese a la existencia y vigencia del Decreto N° 292/1997, que declaró a esa estación como Monumento Histórico Nacional con estricta prohibición de su venta.
Hoy esa valiosa parcela de tierra, ya no le pertenece mas al Ferrocarril General Mitre ni a la ADIFSE, tal como lo dispone la Ley N° 26,352, sino que depende de la AABE, con el peligro que ello implica, pues es como dejar al lobo para que cuide las ovejas. Todavía no se ha retrotraído el dominio de ese bien a su legítimo propietario que es la ADIFSE y su situación jurídico-dominial, sigue en un limbo jurídico pues no ha sido aún saneada, cuando sería tan sencillo hacerlo mediante un simple decreto del Poder Ejecutivo Nacional que vuelva a poner las cosas en su lugar.
También, durante el gobierno de Macri se promulgó en el año 2017 el Decreto N° 225/2017 que autorizó a la AABE a enajenar 39 inmuebles pertenecientes a diferentes reparticiones del Estado Nacional, ubicadas en la Capital Federal y en las Provincia de Buenos Aires, Salta, Mendoza y otras; el 23 de Abril de 2018, se dictó el N° 366/2018, por el cual se autorizó a la AABE para que enajene el playón ferroviario de Colegiales y la porción del predio de Retiro, ya referido, que afortunadamente no se llegó a vender ya mencionado, y a otros inmuebles ferroviarios en la Línea Roca, concretamente en Avellaneda, actualmente bajo la amenaza de ser desafectados para ser destinados a emprendimientos inmobiliarios, producto del accionar de "topos" enquistados dentro del propio ferrocarril, rémoras de gobiernos anteriores, prestos para sus negocios a expensas del patrimonio ferroviario, que es de todos, para lo cual debemos estar alertas.
A comienzos del año 2020, y ya instalado el actual gobierno, el Presidente Fernández promulgó los Decretos N° 145 y 149, el 13 de febrero del 2020 los cuales, además de derogar el inciso 23 del artículo 8 del DNU N° 1.382/2012, cuando debió haberlo derogado íntegramente, instruyó a la AABE para que en un plazo no mayor de 60 días, revise "…..la legalidad de los procesos que derivaron en la disposición, cesión, enajenación, transferencia, desafectación, asignación en uso, ó dación en pago de inmuebles del Estado Nacional a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires…..a fin de que en caso de detectarse vicios que puedan implicar su nulidad, así como eventuales hechos ó actos ilícitos, se proceda a deslindar las correspondientes responsabilidades administrativas, civiles, y ó penales. Cumplido el plazo establecido, la Agencia de Administración de Bienes del Estado, deberá realizar un informe sobre el proceso de revisión efectuado…….".
Pese a esa expresa manda presidencial, al día de la fecha se desconoce la existencia de informe alguno, o al menos si existe, lo desconozco.
También a comienzos del año 2020, el Ferrocarril Mitre sufrió una severa amputación y despojo de gran parte de la playa operativa de la estación Miguelete-San Martín a manos de la Universidad Nacional de San Martín, con quien mantenía una larga pulseada por esas tierras. Así, por una mera resolución del actual presidente de la AABE, Dr. Martín Cosentino, el Ferrocarril General Mitre se vió despojado de otras 2,3 hectáreas adicionales a las 14,3 hectáreas que le fueron quitando en varias etapas desde el año 2.003, lo cual equivalió a una desafectación de un 8,4% de esa valiosa y estratégica playa de maniobras y alistamiento de trenes, así como de su mesa giratoria para invertir las locomotoras y del imponente edificio circular de ladrillo a la vista de estilo inglés, único en América del Sur.
Se impone también con urgencia, proceder a la devolución, y regularización de los inmuebles donde se encuentran situadas las playas ferroviarias de Retiro (Mitre), Colegiales, Liniers, Caballito, Martín Coronado y Federico Lacroze, todas las cuales demandan su reactivación y reafectación a la operatoria ferroviaria, y las 28 hectáreas de los Talleres Junin, entre otras.
Estas 28 hectáreas de las que fue despojada la entonces cooperativa, la entonces COOTAJ, son imprescindibles para su operatoria ferroviaria y cuya posesión detenta actual e inconstitucionalmente la Municipalidad de Junín, a quién Dietrich, y el ex presidente de la AABE durante el anterior gobierno, Ramón María Lanús, cedieron en clara violación a la legislación vigente, 10 días antes de entregar el mando presidencial el 10 de Diciembre de 2019.
Los actuales Talleres Junín, afortunadamente reincorporados en fecha reciente al Estado Nacional, necesitan desesperadamente este espacio para reparar el material ferroviario confiado para su reparación, pues en esas 28 hectáreas hay naves, vías internas, tornos, herramientas pesadas e instrumental indispensable para que estos talleres cumplan su cometido, conforme a expresas instrucciones presidenciales de recuperar el ferrocarril en nuestro país.
El Ferrocarril es algo muy complejo, delicado y con una operatividad muy sofisticada, sólo apto para técnicos y expertos y no para dejarlo en manos de políticos inescrupulosos y no idóneos como viene invariablemente sucediendo en nuestro país durante las últimas décadas, salvo honrosas excepciones.
Si bien la política del actual gobierno, es en términos generales, proclive a la recuperación ferroviaria exteriorizada con anuncios espectaculares e importantes gestos y también notables obras ferroviarias en curso de ejecución en numerosos puntos del país, así como loable es la intención de reactivar servicios ferroviarios cancelados durante el gobierno anterior, en claro contraste con la política de devastación y hasta de agresión al ferrocarril de los gobiernos de Menem y Macri, persisten empero actitudes ambiguas y vacilantes del actual ministro de Transporte, y de su equipo de colaboradores en la ADIFSE, SOFSE y en la AABE, en lo que hace a las decisiones estructurales y de fondo que requieren que se despejen dudas e incertidumbres, las cuales no requieren de plata ni de fuertes inversiones, sino de firmes decisiones políticas. Entre ellas, está el tema de la desafectación y devolución de tierras ferroviarias operativas, y los peligrosos poderes que detenta actualmente la AABE, que tanto daño ha hecho y sigue haciendo, a expensas de los organismos específicamente ferroviarios, como la ADIFSE, la SOFSE, la CNRT y otros.
Es hora de que se adopten urgentemente las medidas legislativas del caso, para limpiar todas estas rémoras que han corroído a la legislación ferroviaria desde la década de los noventa, detener la venta y cesión de las tierras y playas ferroviarias desafectadas, volver a afectarlas para sus fines específicos, puesto que son necesarias para movilizar y operar nuestros trenes, en especial los de carga, para así poder potenciar nuestras exportaciones y al comercio en general, considerando que los fletes ferroviarios son más económicos que el del automotor, en momentos en que nuestro país tanto necesita del ingreso de divisas, así como de reactivar el movimiento y comercialización de bienes y servicios a lo largo y ancho de nuestro vasto país, servido por una formidable red ferroviaria, pero hoy sub utilizada y jurídicamente fragmentada.
Seguimos esperando que los poderosos activen esas medidas sin mayores dilaciones, pues son acciones sencillas y fáciles de implementar, para las cuales no hace falta plata, sino coraje y decisión política. Persistir en actitudes timoratas y de irresolución a esta altura de la gestión del actual gobierno, sería una clara admisión de fracaso y de que el nuestro es un país sin solución.
Dr. Marcelo Merlino
