Yo veo al futuro repetir el pasado

Nota de Opinión

Por: Octavio Gallo (para Pausa.com)

Como en los 90, el gobierno privatizará Trenes Argentinos Cargas aduciendo que es “deficitaria”. Hablamos con Galileo Vidoni, politólogo y especialista en Planificación y Gestión del Transporte de la UNSAM.

En su afán de traspasar todo lo posible a manos privadas, el gobierno de Javier Milei anunció la privatización de Trenes Argentinos Cargas -medida que había sido habilitada por la Ley Bases aprobada el 27 de junio pasado-, argumentando que la empresa era “deficitaria”. El proceso está en manos de Diego Chaher, titular de la Agencia de Transformación de Empresas Públicas del Ministerio de Economía, que no dejó lugar a dudas: “El Estado no es empresario, por eso todas las empresas del Estado se van a abrir a capitales privados y se someterán a procedimientos para restringir y finalizar completamente la participación estatal en las mismas”. 

Según Chaher, se abrirán 7 procesos de concesión diferenciados: “Una concesión por la vía, con derecho a cobro de peaje y que incluirá el traspaso de los empleados afectados a la misma. Dos concesiones de locomotoras que permitirán incentivar la competencia que incluya a sus respectivos conductores, dos concesiones de vagones y dos concesiones de talleres que incluyan a los empleados asociados”. Además, el proceso será “de infraestructura de acceso abierto”, es decir que el concesionario deberá permitir el paso de todos los operadores de carga en las vías. Eso sí: aclaró que las tierras y las vías continuarán siendo de propiedad del Estado.

“Al permitir la libre competencia sobre la vía, nos liberamos del Estado, pero también de un contratista monopólico”, profundizó el ministro de Desregulación y Transformación del Estado Federico Sturzenegger, al que Milei le encomendó el desguace del Estado: “Las empresas argentinas van a poder operar sus propias locomotoras (si quieren); o podrán surgir 2, 3, 10 o las que sean empresas de transportes, y el concesionario va a ser responsable de mantener la vía”.

La Unión Ferroviaria, el gremio mayoritario del sector, dio una tímida (¿o no tanto?) luz verde a la privatización, al afirmar en un comunicado que “para darle sustentabilidad al sistema ferroviario, los grandes países del mundo asumen una adecuada complementarización entre la participación pública y privada”. “Hablar de manera aislada de privatizaciones fuera de un plan de desarrollo y expansión estratégica y sostenible del sistema ferroviario, quizás no es lo adecuado”, continúa el comunicado, poniendo de ejemplo las concesiones de la década del 90, que el Estado luego debió rescatar. Es el único tramo del texto que marca un contrapunto; por lo demás, la postura parece ser de colaboración con el proyecto privatizador del gobierno.

Trenes: ¿quién va a invertir si el Estado se retira?

En diálogo con Pausa, Galileo Vidoni, politólogo, especialista en Planificación y Gestión del Transporte de la Universidad Nacional de San Martín e investigador del Centro de Estudios Metropolitanos, dio un marco histórico al debate sobre la gestión del sistema ferroviario y cuestionó la decisión del gobierno de privatizar Trenes Argentinos Cargas al considerar que “los casos de gestión privada de la infraestructura en el mundo son poquísimos, y en general son historias de fracaso”: “Todos los jugadores del sistema están de acuerdo en que hace falta inversión estatal para que puedan existir las vías”.

—Para historizar un poco la cuestión, ¿cómo llega Belgrano Cargas a manos privadas en los 90?

—Trenes Argentinos Cargas (TAC) o Belgrano Cargas y Logística (es lo mismo, uno es el nombre comercial y el otro el formal) opera en realidad tres líneas distintas: el Ferrocarril Belgrano, el San Martín y el Urquiza. Los tres fueron objeto del proceso de privatización en los 90; pero mientras el Urquiza y el San Martín terminaron en manos de la concesionaria brasileña América Latina Logística, el Belgrano fue la única línea para la cual el gobierno de Menem no encontró comprador, porque era la que presentaba peor estado de la infraestructura, peor disponibilidad de material rodante, y sobre todo porque servía a una región que no había sido alcanzada por la extensión de la frontera agrícola y no era tan atractiva para el capital privado. Por esto no se privatiza como tal sino que se da en concesión a la Unión Ferroviaria, que la operó a través de una empresa llamada Belgrano Cargas S.A.

­—¿Qué balance hacés de los años en los que estuvo concesionada?

—El devenir de las tres líneas fue más o menos parecido. Particularmente en el Belgrano, la gestión de la concesión fue muy mala: la cantidad de carga transportada continuó en caída. Tal era el estado que en 2006 el gobierno de Néstor Kirchner fuerza una especie de intervención de la concesión a través de una subcontratación a una empresa que se llamaba Sociedad Operadora de Emergencia (SOESA). Pero la operatoria iba en picada, el estado de la vía era cada vez peor, cerraban muchos ramales, había muy pocas locomotoras y coches. Esta misma situación se dio también en las concesiones de ALL en las líneas San Martín y Urquiza, a niveles bastante extremos de inoperabilidad, que es lo que lleva a que en 2013 el gobierno de Cristina Kirchner rescinda las concesiones, primero la de Belgrano Cargas y después las de ALL. Las tres terminaron en esta misma empresa que se llama Belgrano Cargas. En general el balance de la concesión es unívocamente malo. El resultado en las tres líneas fue una crónica desinversión que llevó al cierre de ramales, a la caída del total de kilómetros operativos y de las velocidades de circulación, a la pérdida de material rodante y a un estado de crisis extrema.

—¿La reestatización del servicio trajo mejoras en el sistema?

—La reestatización trajo un cambio positivo muy fuerte en los trenes metropolitanos del AMBA, con la renovación de varias líneas, la compra de más de mil coches nuevos, la electrificación de la línea Roca-La Plata, etc. En lo que tiene que ver con cargas el balance es más complicado, primero porque la mitad de la red siguió en manos de concesiones privadas; el Estado solamente recuperó estas tres líneas, que conforman más o menos la mitad de la red en kilómetros, pero que no son ni las más rentables ni las que más carga transportan, y mucho menos las líneas en mejor estado. Hubo mejoras que tienen que ver con una inversión muy fuerte, sobre todo en la infraestructura de la línea Belgrano a partir de cuatro adendas de inversión con China que atravesaron como política de Estado los gobiernos de Cristina Kirchner, de Mauricio Macri y de Alberto Fernández, y que permitieron la recuperación de cientos de kilómetros de vía, sobre todo en el noreste del país. Hubo inversiones también en Santa Fe, en Chaco, en Salta, que permitieron recuperar la capacidad de carga, mejorar las velocidades de circulación y bajar los tiempos de viaje, y se compró un lote muy grande de locomotoras y de vagones a China. En las otras líneas el crecimiento fue más limitado: faltó financiamiento para poder levantar la situación heredada.

—¿Belgrano Cargas es la única empresa de transporte de cargas en el país?

—No. Todavía rige desde los 90 el modelo de concesiones integrales, por el cual la red ferroviaria no es una sola en la que operan distintas empresas, sino que cuatro empresas distintas -Trenes Argentinos Cargas y tres privadas- se dividen en forma más o menos exclusiva distintas porciones de la red. Es decir, la red está loteada. La línea Mitre sigue en manos de la concesionaria Nuevo Central Argentino (NCA), que pertenece al grupo Urquía (Aceitera General Deheza); el grueso de la línea Roca permanece en manos de la concesionaria Ferrosur, de Loma Negra Camargo Correa, y el grueso de la línea Sarmiento es de Ferroexpreso Pampeano que pertenece al Grupo Techint.

La primera privatización, ¿de cuántas?

—Según Diego Chaher se abrirán siete procesos de concesión diferenciados. ¿Han dado algún detalle acerca de los mecanismos a través de los cuales se llevarán a cabo esas concesiones?

—Hasta ahora el gobierno anunció únicamente la privatización de Trenes Argentinos Cargas y la intención de desmembrarla en distintas unidades de negocios. No queda claro si son siete procesos de concesión por cada una de las tres líneas que opera TAC o siete procesos en total, y cuáles de estos son de concesión y cuáles de privatización. Se habla, por ejemplo de la concesión de los talleres por un lado, de la administración de la infraestructura de vías por otro y de la venta o concesión de locomotoras y vagones por otro; pero no queda claro cuáles serán venta y cuáles concesión, ni tampoco si podrá haber distintos oferentes para la concesión o venta del material rodante, o si se concentrará en un único ganador por cada corredor. De esto dependerá si el proceso de privatización intenta impulsar la competencia o si fomenta la concentración de las cargas en pocas empresas, que es lo que ocurrió con las concesiones de los 90, cuando cada uno de los grandes grupos económicos titular de una concesionaria la transformó en brazo logístico de su propia actividad madre -en el caso de Ferrosur, el cemento de Loma Negra; en el caso de NCA, el transporte vinculado a los insumos de Aceitera General Deheza-, desatendiendo otros ramales que no eran centrales para ese operatoria.

—¿Se esperan nuevas privatizaciones en el esquema ferroviario en un futuro cercano?

—Sí, por un lado porque la Ley Bases habilitó también la privatización de Trenes Argentinos Operaciones (SOFSE), que es la operadora de pasajeros en todo el país, y por otro porque el gobierno ya hizo explícito que su intención es privatizar absolutamente todas las empresas del Estado. Las otras dos empresas que no están habilitadas hoy para ser privatizadas son Trenes Argentinos Infraestructura (ADIF), la responsable de toda la infraestructura del país, y Ferrocarriles Argentinos, que fue creada en 2015 con la intención de reagrupar a todas estas empresas que el Estado había ido sumando en forma desordenada y a veces descoordinada. Por otro lado, si el gobierno plantea que va a concesionar la administración de la infraestructura en las líneas que hoy tiene TAC, significa que no está previendo este rol para la ADIF, lo cual plantea dudas sobre el futuro de esta empresa.

—Según Manuel Adorni, el Estado puso “112 millones de dólares” solo el año pasado en la empresa, y expresó que “la distancia media transportada hoy es de 500 kilómetros, la misma media que se transportaba hace 50 años”. ¿Eso es así?

—Las declaraciones de Adorni sobre el desempeño de TAC son bastante conflictivas. Por un lado, si bien es cierto que la empresa ha tenido en todos los últimos años déficit, la cifra de 112 millones de dólares no es congruente con la que estimó para el año pasado la Oficina de Presupuesto del Congreso, que fue de unos 40 millones de dólares; es decir que el déficit habría sido de un tercio de lo anunciado. Por otro lado, la distancia media transportada de 500 kilómetros no significa necesariamente que la empresa estuviera teniendo un mal desempeño comercial ni que la carga transportada estuviera cayendo. De hecho es al contrario: TAC es la única empresa de cargas que creció en carga transportada en los últimos cinco años, y desde 2021 es la que más transporta, que era un papel que había tenido en los últimos 10 años anteriores NCA.

—El comunicado del gobierno también califica a la empresa de “obscenamente deficitaria”, y dice que “transporta hace 15 años la misma cantidad de toneladas”. ¿Es cierto? 

—Es sencillamente falso que TAC transporte hace 15 años el mismo tonelaje. Es cierto que había caído mucho en los últimos años de gestión privada, pero si se ven los resultados del tonelaje transportado en los últimos 10 años la tendencia es marcadamente al alza, sobre todo en la línea Belgrano.

—Finalmente, el gobierno dice que tiene “una planta sobredimensionada de 4.429 personas, además de una estructura jerárquica elevada no acorde a sus funciones”. ¿Estás de acuerdo en que la cantidad de personal es excesivo?

—A priori, la cantidad de empleados para la cantidad de kilómetros del sistema ferroviario que la empresa opera, y en la que es responsable tanto de operación como de infraestructura, no parece especialmente elevada, y además se ha mantenido estable en el tiempo. Plantear que la cantidad de personal es excesiva es un argumento bastante debatible; no es así quizás en otras de las empresas ferroviarias, y sí es cierto que ha habido un problema de planta jerárquica sobredimensionada en el conjunto de las empresas.

"Todos los jugadores del sistema están de acuerdo en que hace falta inversión estatal para que puedan existir las vías”

—En el resto del mundo, ¿qué esquemas preponderan: público, privado, mixto?

—Los sistemas ferroviarios más exitosos en el mundo son de gestión estatal parcial o total. Esto es así, por ejemplo, en toda la Unión Europea, Rusia, India o China. Existen también algunos sistemas de operación privada parcial o total. Por ejemplo, en Estados Unidos las líneas de carga son propiedad y responsabilidad de empresas privadas que las construyeron, que invirtieron en locomotoras y vagones y que son responsables de su manutención, con regulación del Estado federal. En los años 90 se planteó que en Argentina podía existir un sistema similar, en las que empresas serían responsables de infraestructura y operación, con la idea de que eso les daría la rentabilidad suficiente para poder reinvertir y mejorar la infraestructura. 

El resultado mostró lo contrario, y las propias concesionarias reconocen hoy que no tienen la capacidad de hacer las inversiones necesarias en infraestructura para mantener las velocidades de circulación, y ni hablar de recuperar ramales perdidos, que también lastran la capacidad de logística del país. Por ejemplo, en Buenos Aires se perdió la salida al puerto de Quequén en Necochea, uno de los más importantes de aguas profundas. Al día de hoy solamente la inversión pública podría recuperarlo. Todos los jugadores del sistema, incluso las concesionarias, están de acuerdo en que hace falta inversión estatal para que puedan existir las vías. Esta es la misma visión que existe en Europa, donde los Estados administran toda la infraestructura ferroviaria.

—¿Cómo es el modelo de “acceso abierto” que quiere impulsar el gobierno?

—En teoría existe en Argentina por ley desde 2015, aunque nunca se puso en práctica, y en él están separados la administración de la infraestructura y los permisos de circulación de la operación. En el modelo europeo, las inversiones necesarias en infraestructura y la gestión de la misma las aseguran los Estados. La novedad que introduce el gobierno es que plantea un acceso abierto de gestión enteramente privada: por un lado habría jugadores privados en las cargas, y por otro privados que serían responsables de la infraestructura y que encontrarían rentabilidad en el cobro de peaje a los operadores. A priori, la experiencia y todos los cálculos conocidos muestran que la red de Argentina no tiene una densidad de tráfico que pueda hacer rentable para un privado hacer las inversiones necesarias. Los casos de gestión privada de la infraestructura en el mundo son poquísimos, y en general son historias de fracaso, como lo fue en Nueva Zelanda o en el Reino Unido, países que debieron reestatizar el control de la infraestructura ferroviaria. En otros países que tienen modelos mixtos, como Australia, hay algunas concesionarias privadas de infraestructura que operan dentro de un marco de fuertes inversiones estatales. Si se avanza en este sistema el riesgo es que las empresas no encuentran la rentabilidad necesaria para invertir y mejorar la red, lo cual nos abre tres escenarios. Uno de canibalización, en que la rentabilidad surja del ahorro en mantenimiento, elementos de seguridad o de señalización: esto pasó en Reino Unido, y llevó a un aumento muy fuerte de los accidentes que obligó a la reestatización del sistema a los pocos años. Existe luego el camino de que la rentabilidad venga a través de algún otro negocio colateral que hoy no conocemos, como los terrenos ferroviarios. Esto en teoría no sería posible porque el gobierno asegura que los terrenos seguirían en manos del Estado. Y la tercera salida es que la inversión que el privado no pueda hacer la supla el Estado. Este, que sería el escenario más optimista, plantearía en todo caso la pregunta de cuál es la necesidad de un intermediario privado en un sistema deficitario que el Estado tiene que asegurar y donde renuncia a capturar cualquier posible rentabilidad.

—El gobierno parece tener un solo prisma para analizar el funcionamiento de las empresas públicas: el de si son deficitarias o no. ¿Qué otras cuestiones creés que entran en juego para un Estado a la hora de decidir mantener la soberanía sobre su propia red ferroviaria?

—La visión del gobierno sobre la vida en sociedad en general, y en particular sobre el sistema ferroviario, es la de un costo que hay que eliminar a toda costa. Esto es particularmente problemático, porque en el mundo existe el consenso de que los sistemas de transporte y los ferrocarriles en particular muchas veces no son rentables en términos individuales, y sin embargo resultan deseables por su impacto agregado sobre la economía. La visión oficial no es compatible con los ferrocarriles, que en buena parte del mundo son deficitarios. Incluso en Estados Unidos y en Canadá los servicios de pasajeros son estatales, porque nadie más que el Estado los puede asegurar, porque no dan ganancia, y sin embargo reditúan en beneficios sociales, en reducción de emisiones, de transporte de cantidades masivas de personas, de integración urbana, de disponibilidad de mano de obra. ¿Quién hará las inversiones necesarias para que la Argentina siga teniendo trenes? En el planteo del gobierno, además, todas las líneas ferroviarias del país fuera del AMBA son de carga. En este escenario, los trenes de pasajeros y el eterno sueño de reposición de trenes interurbanos competitivos o de servicios urbanos en las grandes ciudades del país que no son Buenos Aires queda todavía más en entredicho que antes.

—¿Qué interpretás de la postura de la Unión Ferroviaria?

—Lo único que dice en tono crítico el comunicado de la Unión es que “quizás” no sea lo ideal encarar una privatización sin planificación; por lo demás parece aceptarla y hasta convalidarla. Es una postura de colaboración, de intentar subirse al tren de la privatización, que imita la postura que ya habían tenido en la década del 90. Considerarán que es la forma de salvaguardar mejor los intereses de sus representados. Pero los antecedentes muestran que los gremios que han sido combativos y que han defendido la identidad de su espacio de trabajo, como los aeronáuticos o los bancarios, han sido mucho más exitosos que los que adoptaron estrategias de contemplación con las privatizaciones. Luego puede haber también una intención de parte de las cúpulas de participar en los negocios de la privatización. Lo cierto es que el esquema de privatización abre todo un marco para la corrupción público-privada.